中国的“公务员”出了什么故障？
中国的党政国家机关和社会团体的工作人员，号称“吃皇粮的”，是一支庞大的队伍。在整个80-90年代，其人数都达到1000-1100万人左右。显然，这个貌似惊人的数字，引起了领导层和学术界的极大苦恼。因此，多少年来，在“政治改革”中人们一直在“精简机构”、“精简人员”上大造舆论、绕着它兜圈子、在行政措施上也使出了大劲头，忙得不亦乐乎。有学者称之为“第六次革命”，虽有些令人摸不着头脑，但人们感到了：好像这是个“政治改革”的核心问题，只要它解决了，中国政治上的最大难题就被扳倒了。
但政改的问题是否这样简单呢？是否在“精简机构”中，所有问题也都被同时“精简”掉了呢？
现在，几年下来，又是精简机构，又是干部下岗，好了，全国的工业“部委”均予撤销，80年代时传说的“经济体制改革就是让部长们失业”的目标，终于达到了。更为惊人的是，与全国各行各业出现下岗大潮的同时，据报道：政府在3年内裁减了50%的公务员。截止2001年底，全国公务员总数为528万人（再加上200多万离退休干部，属于国家财政支付薪水的“公务员”数量为700多万人；而在我看来，“离退休人员”不应再作为公务员一例看待）。这几年精简机构的“力度”不能算小了。现在是否可以告一段落、安静下来、全力投入建立一个好的、稳定的、长久的“政府行政秩序”了呢？好像不行，现在，人们在报刊上看到的“主流文章”仍在抱怨：国家公务员整体数量仍然庞大……、财政过于吃紧……，关键是我国需要财政供养的人员基数过于庞大……等等，给人一种貌似有理的感觉。所以，精简机构，全力瘦身，并将其作为政改主要目标的这股劲儿，还并没有过去。
但实际上，500多万公务员，对于一个13亿人口的大国也实在并不算多，只占总人口的3.8%。而根据网上材料，美国1996年联邦和地方政府的公务员（不算国营事业单位）比例为7.49%，德国为6.45%。其他国家都将“国营事业单位”的人数统计在内，比我国比例高的有英国（5.60%）；法国（9.08%）；加拿大（16.45%）；澳大利亚（7.94%）；新西兰（7.50%）。比我国比例低的有日本（3.52%）；韩国（2.03%）；新加坡（3.67%）。似乎东亚国家都低些。我国的特别行政区香港，目前公务人员有18万余人，由于财政困难，打算在3-4年内减到16万人，该比例与东*况差不多。但香港公务员的平均工资，起码比内地高10倍以上。董建华先生的工资比起美国总统，还要高上小一倍。
问题是，以上数据虽然花花哨哨，但我认为，只是“精简”二字，并未打在“政府改革”的要害上。
显然，经常精简机构和人员也是重要的，甚至是不可少的。但最重要的，还不是政府的“人数”，而是政府的“职能”和“功能”。一个政府能不能做好自己的“公务工作”，关键是确立、并尽力使之能发挥出政府的正常功能。当然，人少些，兵精些，能有效率，更好；但即使效率低些，只要能够完成政府最基本的“公务功能”，也就不错。在政府功能和行政效率的关系上，两者的重要性不能颠倒过来。就是说，问题是：
应当首先确定政府的“公务功能”、再看需要多少公务员“人数”？
还是应率先大量减少公务员“人数”、再看政府还能干些什么公务“功能”？
显然，政府“职能和功能”的改革是最为重要的。这个次序是不应倒过来的，不能管它怎样、先精简了再说别的。我们近几年的“政府改革”，着重在前者，花大力气先搞精简，在公务机关内引起人事之类的矛盾不少，结果直到今天，许多地方的政府“公务职能”仍不清晰。此外，政府的“职能”是多方面的，虽然在学术界，政府的“经济职能”讨论得多些，大概与人们最关心切身利益有关，但也未必就被学者们全弄清楚了。更何况政府还有其他的职能，还有与许多其他社会建设的关系需加以整理。例如：法律法制建设、还有法治建设；工会（或许还有农会、商会、学生会、环保组织等）等重要的制约机构NGO的建设；文化教育的建设；社会保障体系（特别是失业保障和医疗改革）的建设；媒体和舆论监督机制的建设……，等等。
另外，我认为，与精简机构相比，更重要的问题是，在“政府改革”中要想方设法、千方百计地予以解决的关键，首先不是“人数”问题，而是公务人员的“素质”问题。
目前，我国社会生活中，发生了大量公务人员利用职权、权钱交易、贪污受贿、腐化堕落的现象，表现出“公务人员素质”问题要比“公务人员人数”问题大得多。这些丑恶现象，一方面，败坏了政府的形象，但形象和面子并不是最要紧的。另方面，使得政府的工作未能正常发挥其应有职能，给人民的利益造成很大损失，给社会带来混乱和不稳，是最要命的。毋庸讳言，现在的中国很多人喜欢“做官”，为什么呢？是因为做了官，就有了威风、利益、特权……，还是做官就更能发挥自己专长和智慧、更好地为社会公众服务？目前中国的大量社会现象说明，前者是主要原因。这不能不引起人们的疑虑和担忧。因为，为社会服务本是“公职人员”的天职，若是公职人员不知道自己的天职、或无视这个天职，只拿了“公职”当作个可以“营利”的位置，大量此类人涌进“公务员队伍”，只可能愈加败坏“公务人员的整体素质”，这对于中国社会的未来，的确是很危险的。
公务人员的素质，通常不可能通过当了“公务人员”之后，在公务工作中来自然提高。所以，关键就在于公务人员的选拔。也就是说：要把高素质的人，选拔为公务人员，而不是期待低素质的公务人员提高素质。这也是次序问题。因此，公务人员的选拔制度和选拔机制，就成了问题的关键。
通过制度，选拔高素质人才，使之成为各级官员以及普通公务人员。从古到今，可能都是和平时期（而不是战争或动荡年代）的盛世、治世和政治清明时期中人们所追求的政治目标之一。两汉至两晋南北朝，选拔干部是推荐制度，荐举征辟，把前任高级干部信任或欣赏的人才，提拔到高级领导岗位。隋唐以后，叫做科举制，用考试成绩来选拔干部，使得人们无论出身如何，都能够通过“苦读”来提高自己的素质，再通过不同级别的考试成绩，成为“公务人员”，进而成为“高级公务人员”（官员）。
通过严格的、甚至科学的选拔制度，是否就能够保证“公务人员队伍”均由高素质人员组成呢？还是不一定。因为，公职人员在公务工作中有可能蜕变堕落。为防止这种情况，在古代县一级的负责干部，就是经常要轮换调动，避免其与当地豪绅结党营私。唐代著名宰相狄仁杰，到中央工作之前，就曾在好几个县里当过县长。而在调动工作时，也不能带上一批自己熟悉的干部一起调动，因为调动正是要防止拉帮结派。古代官员能否携带家属和老婆，也是有规定的，以防“告枕头状”和“拉裙带风”。在古代，县一级的政府机关相当大，常有数百上千名“公务人员”，甚至更多。与中央（朝廷）一样，也分县尉和县宰等不同部门，处理大量民事问题。事情并不像京戏上那样，只有一个县太爷吆三喝四。所以，“公务工作”从古到今就是一个非常重要的工作。在古代，除了动乱的年代，除了昏庸的皇帝，通常皇帝是要将政权交给他的大儿子的。所以，皇帝从主观上讲，一般也并不希望贪官污吏横行，以至官逼民反，天下大乱，他的位子也就坐不稳了。皇权和政权虽是一体，但皇帝和政府大员们之间，仍有相互“制约”的关系。皇帝面前有谏议制度和谏议大夫（虽然贪图享乐的皇帝常常“谏”不住），而大臣和官吏们面前又有高高在上的皇帝。可能正是这样一个基本原因，使得中国古代皇权制度稳定延续了两千多年。但是，尽管皇帝也可能会惩治贪官，但非人道的、不给人民以“尊严与自由”的皇权制度，仍然给中国人民带来了极大的痛苦。
在中国古代的皇权时期，公务工作尽管是低效率的，很多地方甚至是残暴的、草菅人命的，但面对全社会的“公务”工作本身，仍是不可少的。例如，由于天气的自然变化的规律，在农业上大致上会出现3年丰产、3年平产、3年减产，约10年一个周期。在中国古代农业技术条件下，这是很难改变的。中国是个以“农业为本”的社会，因此丰年时多收了三五斗就会出现“谷贱伤农”，而歉年时由于粮商高抬粮价，农民活不下去，便可能发生抢粮、吃大户、或铤而走险。为了防止因私商贱买贵卖而引起的社会动荡，许多朝代设立“常平仓”，国家在丰年时平价购买粮食，歉年时平价出卖粮食，好像蓄水池，使社会避免动乱，这就是公务工作的作用。另如，民间常难以避免发生各种纠纷，会发生各种械斗或私刑，进而引起大规模骚动，影响社会安定，此时只有公务机关和公务人员进行管理、调停或赏罚，才能够制止各方的暴力行动，使社会重新归于安定。如果没有公务机关，如果没有有效的公务工作，那么全社会肯定会乱成一团，强者为王，流血不止，失去正常的社会生活。
所以，在任何历史时代，公务工作必不可少。这也是人类生活的基本需要之一。
鉴于历史的教训，我们当前的“政府改革”应当注意些什么？我认为，主要要考虑两个方面：
1、如何建立“选拔”素质的优秀公务人员的机制。
2、如何健全公务机关的各种公务“职能”。
在西方国家，有专门培养公务人员的地方。例如，日本就有专门的“官僚学校”，经过专业的“公务意识”和“公务技能”的训练，这些具备了“公务素质”的毕业生将走进国家的各个公务机关任职。如前所述，机构和人数，都不是最关键性的，公务人员的素质才是最关键的。这些“官僚学校”的毕业生，是将“公务”作为职业的。作为职业公务人员，不犯错误，没有丑闻，那么他们在国家机关（例如通产省）中的工作就是稳定的。他们将依工作成绩而获得升迁机会，最高能够当到“次长”，也就是相当于我们的“副部长”。在西方，部长（或者大臣）并不是“公务人员”，他们是经过竞选，由得胜的“党派”派来“执政”的，通常叫“内阁阁员”。副部长以下的公务人员、乃至整个公务机关，都是“国家的工作机关”，不是党派的私产。不同的党派、不同的部长（大臣）可以来来去去，但是，国家“公务机关”却是稳定的、不变动的工作机关。它们可以执行大选中获胜的不同党派的不同政策，因此也可以说是“执政党的工具”。但从根本上讲，是国家的工具。这就是我们常说的西方国家的“文官制度”（公务员制度）。
这样有什么好处呢？就是杜绝了“一朝天子一朝臣”的现象，也杜绝了“拉帮结派”的问题。即使是内阁阁员，除了自己的私人秘书，在走马上任或调动工作时，都不可能带着自己的“山头”、带着自己熟悉的一大帮干部一起走，一荣俱荣，一损俱损。任何领导干部的调动，都与稳定的“公务机关”无关，从而可以保障公务机关的正常工作不受影响。显然，“一朝天子一朝臣”的现象不利于政治安定和延续性。而“带着自己熟悉的一批干部走”，是中国革命战争年代遗留下来的特殊现象，也就是当年就批评过的“山头主义”。但是战争年代的情况不难理解，司令员熟悉下面的各级官长，有利于战争胜利。后来我曾在苏联二战英雄朱可夫元帅的回忆录中看到，在第二次世界大战中，方面军、集团军甚至军师级的高级军官却经常调动，就是朱可夫自己也一直在不停的调动中，但是并没有影响战争胜利。因为那时候，苏联红军在实质上已经没有“山头主义”问题了，走向了“制度化”。我国在革命战争胜利后的建国初期，各项“公务”方面的工作，实际上还大量存在着“非制度化”问题。不少国家部委的建立仍然有战争年代“山头主义”的影子，例如来自“五湖四海”的国务院就是以过去华北人民政府为基础的，不少国家机关的干部是来自过去的一些“山头”，部长和副部长们带来了自己过去的、可以说用得顺手的“老下级”们。这在国家建立初期是难以避免的，但是后来应当走向“制度化”。而这项工作，后来还是有很大缺点的。
建国后，国内各项公务工作都出现了前所未有的规模，也有着大量国民党时期的“公务人员”参加国家机关的工作。战争年代的大量干部，是由战争这个严酷的历史条件所形成的“选拔机制”大浪淘沙出来的，因而素质较好。有赖于此，才在改革前三十年里“制度化”制约因素不足的情况下，也没有形成贪污成风的局面。有人认为这是*严格要求的结果，其实那时党内不少高级人物生活已经并不“艰苦朴素”，甚至很能享受，有人有“花花太岁”之称，像彭德怀元帅那样极其清廉简朴地生活的党内高级干部也很少见。但是绝大多数党的干部本身有“道德底线”。即使是80-90年代，绝大部分战争年代的干部依然绝少贪污。而对于未经过战争选拔的一代干部来说，情况已大不一样，“道德底线”制约的力量已经极其微弱。所以，在这种情况下，就必须格外认真考虑建立“制度制约”的问题。
我认为，在中国建立公务员制度的时候，应当将“组织部门”分为两个系统。而且这两个系统应当是基本互不干涉的。
一、专门负责选拔和管理国家的普通公务人员。
二、专门负责选拔和管理国家的高级干部，特别是国家级的负责人，还有省市县里的主要负责人。该部门管的，省里宜在10人之内，县里应在2人之内。由于管的干部少，所以应当更充分地了解管理对象，更易专业化，为县以上政府机关选出最好的管理人（负责人）。不过，人们应当了解：在国外，内阁阁员不属于“公务员”，但在中国再高级的干部也划在“公务员”之内。这是中国最为特殊的地方，在实施管理时需加以注意。
这就是说，负责选拔普通公务人员的“人事”机构和负责高级公务人员的“组织”机构应当比较彻底的分家，各司其职，互不干涉。前者是国家部门，后者是党的部门。
而作为这两种选拔机关的人，自己是不能去“做官”的，以尽量形成制度的制约性。
相互制约，在制度上完成这一点，我想，是任何“公务工作”得以成功的关键。
如果“公务人员”的选拔和管理分成了两个层次，而两个层次之间基本不能“通婚”，也就是说，将各公务机关最高级的官员和“公务机关”本身大量工作人员“分”开来，即使是调动工作，在制度上也不能允许任何负责干部“将熟悉的干部带着走、或调到身边”，这样就能够比较有效地制约“拉帮结派”、“结党营私”，对治理贪污和不正之风也将能比较有效。这是在当前“一元化领导”的历史条件下，应当采取的办法。否则，对公务人员失去制约，公务工作也就失去制约，任何不受制约的事物，最终都会给国家和人民带来伤害。我国历史上的“大跃进”和“*”就是如此，失去了制约，走向了灾难。
我认为，在现今的历史条件下，负责选拔高级官员的机关，在“差额选举”的情况下，有责任向中央委员会提供所有的“候选人”的名单及其各位的成就，包括政绩、著作、文章（自己写的、而不是秘书代劳）和政治主张，也应当包括其失误、错误及其应负责任，做到“政治上的透明化”。这种做法，最根本的，还是为了向人民负责。
这两种部门的工作任务，都是向“公务机关”推荐别人，而在制度上不允许推荐自己。这一点很重要。也就是说，在这样的机构工作，只能甘当人梯，为国家公务机关的建设，做着默默无闻的贡献。如果在制度上允许推荐自己，这个制度就将是失败的。
一个公务人员，应当有怎样的素质呢？
有人曾向我讲了一个故事。几年前他在美国工作，一天看见公路上出了车祸，马上许多汽车就堵起来了，交通停滞。这时，从一辆邮政车上，下来一个穿制服的邮递员，他开始指挥交通，疏导被堵的车辆，并同时保护现场，直到10分钟后若干警察到来，他就开车走了。我们中国人感到奇怪，当场问一位警察，为什么一个邮递员能来指挥交通？那警察说：“那当然，邮递员也是国家工作人员，在这个时候，公务人员就应当站出来为公众服务。”
这就是公务人员的素质。
我认为，公务人员起码应当具备这样的素质：公务观念，责任感，服务观念，同时不能抱着自己发财的梦想。在国外，公务人员工资是比较高的，特别如新加坡，对公务员不仅有高工资、宽敞房子、公派汽车、甚至还包括子女入学，都有明确的优厚规定。而决不仅仅是衣食无忧。但若官员一旦贪污，就会身败名裂、万劫不复，也就会失去一切。所以，一方面是“公务人员”的光荣和优越，另一面则是犯错误的沉重代价，新加坡的公务人员因此大都非常清廉、工作也卓有成效。有人称之为“高薪养廉”。国内的学者大都激烈反对高薪养廉，从财政到思想说教，写了不少文章。但是，要知道，高薪能否养廉，是可以探讨，而如果只是“低薪”，那是绝对不可能养廉的，不仅不能养廉，而且只能“杀廉”。道理很简单，公务人员们是手中握有很大权力的一个群体，但如果只能眼睁睁地看着别人“发财致富”，他们自己只有“低工资”，心里会平衡吗？他们就会自然地也萌发出一种发财的yu望和冲动。这单单靠“思想教育”的感染和“政治口号”震天响是扭不过来的，对此必须“唯物主义”一点。由于低工资，官员们利用手中的权力，为自己谋取一些利益，是很自然的。中国成语有“穷当益坚”、“穷而后工”之说，但大多数人实际不可能做到。孔子还说“君子固穷”，我认为，虽有少数君子可能“固穷”，但是不能以此作制定工资政策的依据。这使人想起1985年5月底人民日报一篇重要文章说，靠国家支付工资的机关干部只能“后天下之富而富”、说公务员们“甘愿后富，助民先富”，“有先富，有后富，以先富带后富”，是“历史新时期的《命运》交响曲”。可见，当时是以“君子能够固穷”作为制定政策的依据了。但是后来的事实证明，上上下下许多官员迅速腐败，证明一个掌握了各种权力的社会群体在客观上是不可能“甘愿后富”的，也不会去让先富的人“带”。结果，无论是官员还是先富的人，都过上了美好的生活，困难的是普通老百姓，而且越是遵纪守法就越困难。这样的政策是失败的。
所以说，要使公务人员绝了“以权利求发财”的观念，必须依靠制度性因素，而不是什么苦口婆心、絮絮叨叨的“思想政治工作”。
公务人员还特别应具有的一个基本素质是：服务观念。
在现阶段，尤其是这样。其实，当年经常听到的“为人民服务”的意识形态的要求，并没有错，不为人民服务为谁服务？难道公务人员还能专门“为官老爷服务”、“为暴发户服务”、“为老板服务”、“为企业家服务”、“为龙子龙孙服务”，一句话，“为有钱人服务”？问题是，要把“为社会服务”、“为人民服务”、“为国家服务”制度化。现代化的公务人员必须明白，国家的公务工作实质上是一种服务工作。如果公务人员头脑中没有“服务”的观念，而只是一门心思地想，当上公务员后，就可以“以权谋私”、“贪污受贿”、“耀武扬威”、“欺压百姓”，甚至“鱼肉乡里”，那就一定会干出恶事。所以，也就必须有一种制度，不是为了去教育这些“恶公务员”，想教育“恶公务员”回心转意是没有任何意义的，唯一有意义的是：能够将他们坚决撤掉，且永远不得再返回“公务工作”！如果我们没有这样一种强有力的制度、没有一个强有力的机制，我们的公务工作就一定会很快走向垮台。
谁能来做这样的事？谁有这样的权？能够永远处理掉“恶公务员”？只有如上面所说，设立这样一种专门“选拔和管理”公务人员的机构，这机构本身并不是公务机构，其成员也不可能成为高级公务人员，但是却有权处理人民投诉，永远撤掉那些“恶公务员”。显然它不仅仅只是一种“纪律检查委员会”，这样才能奏效。如果像现在这样，不管出了什么恶事和丑闻，一切仍由各级各地的“公务机关”本身来处理本机关的“恶公务员”，那是永远也不会成功的。
在西方人看来，由于国家公务机关是一种“为公众服务”的机构，所以，在美国各州、市、县的政府机关，都既没有传达室，也没有门岗。需要找政府办事的公民，可以径直走进有关的办公室，而有关公务人员甚至可以“立马”随之去处理公务。这样，效率也很高。我不知道近年恐怖主义活动猖獗后，是否有些保护措施。因此，我认为，国内的政府机关也应当研究如何改善与公民见面的问题。一些森严的、冷冰冰的机关大楼，再加上一些态度生硬、甚至索贿的公务人员，会与我们“为人民服务的社会主义政府”的名称不相称。
最后，我想说，国家公务工作的职能，绝不仅仅是一种“经济职能”。但也决不能漠视这样一种职能。
国家的经济职能，是国内经济学家们最喜欢神聊的话题，他们也总有说不完的车轱辘话。他们的意思，总而言之，可以叫“民进国退”。也就是国家退出竞争性经济领域，退出经济审批权，退出制造业，从运动员退为裁判员……，仿佛这样一来，中国的一切问题都解决了。我真是感到奇怪，真理竟是这么简单吗？为什么喊了许多年还在喊？就因为国家做不到，是不是？
其实，经济学家应当了解，经济领域并不就只是制造业。而且，即使在制造业，在西方国家也有大规模的国有企业。但今天我并不想讨论这个问题。我想说的是，国家在经济方面还有许多不容推卸的责任，这也是国家公务工作的重要内容之一。
经济学家们以为“市场取向”的经济改革，必定是最终取消国家管理。在时代发展到今天，这是很荒谬的。我们就拿美国来说吧，它显然是一个够标准的“市场经济”国家，但是战后的美国政府已经日益担当起并发挥了各种经济职能，当然在“制造业”方面，还是西欧国家的“国营企业”多一些。现在，就让我们来顺便看看，美国政府的经济职能是些什么？
（一）首要职责是为丧失劳动力者和失业者提供安全保障，为老年人和穷人提供医疗照顾，为穷人提供简易的住房和适当的食物。美国政府在社会安全、福利和与此有关的社会事业上花的钱也是最多的，政府第二大开销是国防经费，第三是教育经费。
（二）为小学、中学、大学、研究生等提供各级教育。
（三）为医学和科技研究提供经费。
（四）调整公路、水路、铁路和空中运输的计划。
（五）提供卫生设施和污水处理。
（六）管理邮政事业。
（七）建设中心城市，建设公园，净化空气，提供净水。
（八）制定职业训练和劳动力安排规划，尽量提高就业率。
（九）稳定货币供应。
（十）调整购销企业和劳资关系。
使我惊奇的是，美国这个“资产阶级政府”都把“社会保障”作为最大一项政府支出，恐怕我们社会主义国家也绝不可能只顾盖豪华大厦、修宽马路、建高尔夫球场之类，而不把主要精力放在下岗失业人群之生存上。因为我们是“社会”主义。社会主义最基本的原则，就是为人民中“绝大多数人”谋利益，这应当是不可动摇的。但是，据悉，社会保障资金占GDP的比重，欧洲高达15％，美国占9％，而我们中国则仅占1％。我们中国的经济学家们认为这样很好，说这就降低了中国经济增长的成本。这真是冷酷的经济学！但也有人指出，我国纸面上的“贫困人口”虽然似乎不多，城镇约2000万人，农村约2800万人，那是因为我们的“贫困线”标准低，如果按照国际标准，我国的“贫困人口”（不包括生活不富裕的人口）应当在2亿人左右。这可不是个小数目。为什么我们的钱用一点在穷人的“社会保障”上就这么困难呢？
美国政府单位在全国有8万多个，但是美国联邦政府只有1个。这个中央政府掌握了全部政府开支的2/3。而政府的全部财政收入可能达到了美国国民生产总值的1/3。这也就是说，仅美国的中央政府（联邦政府）就控制了美国国民生产总值的1/5。有人说，若将美国150名以上的最富的亿万富翁的财富全部集中起来，也不到美国联邦政府一年预算的1/10。美国庞大的政府预算，很长时间里是令美国人头痛的事，很多届政府也都在为降低政府预算而努力。前任美国总统克林顿在1998年6月访问北京大学时说：“设法控制庞大的预算赤字，我们最后终于达成这个目标。我们即将达到30年来第一次平衡预算。这个局面使得利率下降，相对地又产生出大量的财富，投入民间企业，进而创造了就业机会 …… ”
现今在美国，自由竞争已远不是最重要的或“神圣不可侵犯的”，而大企业和政府努力致力于制订计划，实行“计划化”，却是他们努力做着的事情。这也就是人们以前常说的一种奇异的现象：西方国家在“计划化”，而原社会主义国家在寻求“市场经济”。人就是这样，常常在寻求着自己所没有或缺少的东西：男女之间、老少之间、地域之间、民族之间、国家之间、制度之间等等，只要是理智的，就是正常的。寻找和追求，可以说，也就意味着生命和进展吧……
在美国，任何行业或部门的高度垄断，理论上都是不能允许的。但是即使在西方国家，能源交通方面，也大多是由国家公务部门来经管的。但在理论上，任何由国家来经营的经济事业，都不应当以赢利为目的，而更重要的，应当是一种“服务”。日本全国的铁路，国铁占了4/5，私铁才占1/5，但国铁的“收入”和“盈利”，都不可能属于“国铁部门”自己所拥有，而必须由国家统一收支。如果国铁的盈利为其部门拥有，或比其他国营部门更多拥有一些收入，那么其经营风格就会“私营化”，部门负责人就会使用国家设备而拼命为本部门捞钱。这是绝对不合理的。像中国的邮电部门，由于属于新兴技术产业部门，现在特别有钱，因此该部门职工就享受比其他部门多得多的物质待遇，这样一来，中国的公营邮电部门的经营风格就会“私营化”，以捞钱为目的，而不是以“服务”为基本特色。中国的铁路也是这样，全部由国家经营，因此主要应当是“服务”，而不是“赚钱”。国家有税收，要“赚钱”干什么？这就违反了公务部门最基本的“服务”原则。结果，铁路每到春运紧张时就涨价，其服务因乘客多势必差了，但车票反而贵了。春节回家的大量是民工，他们的收入很低，据新华社2003年1月14日报道，记者在北京、浙江、安徽做了随机取样的调查，竟然发现72.5%的民工工资被拖欠！据《中国改革报》1月17日报道，全国外出“农民工”已超过9400万人，据农业部调查其总收入为5278亿元。这就是说，平均每人每月不过区区467.9元收入。收入如此低，已足令人惊心！这表明大多数“老板”的心是黑的，他们也不可能带领老百姓“后富”。更令人吃惊的是，国家的“公务”铁路部门，此时还乘机再刮一点皮下来。所以，“公务”职能主要是“服务”职能，这一点，还远没有深入“公务员”们的灵魂。
在经济的“公务”机关方面，还有所谓七站八所。特别是工商、税务等，他们在实质上也应当是一种服务性质的机关，只是现在他们的权力色彩太浓烈，在实施“公务”的时候有太多的“搞钱”的机会，使这种“公务”蒙上一层灰色和一股铜臭味。这也是在未来的政府改革中的一个难点。
（这里顺便说说，在中国过去存在过的国务院各“工业部委”中，还曾经大量集中了该行业最好的技术专家和工程师，其“条条管理”还颇有专业化色彩。现在，部门管理当然已经不复存在，据说这是“市场经济”发展的要求。但是，我国的金融、工商、财税等仍然保持着某种“国家管理”的僵硬特征，况且，由于在我国银行部门中已经没有、也不可能有大量“专业化”技术专家，而只有善于数字演算的专家，他们对于各种复杂的、不同行业千差万别的生产过程和销售前景的判断，远不可能是门门都“内行”的。若暂抛开行业腐败问题不谈，目前是否能高效率“管理”各个行业生产，也是令人怀疑的。抽象地说，“市场化”会带来公正。但如果我国的经济市场化没有带来公正，那么它的意义究竟在哪里呢？）
实际上，所谓各级政府，才是最主要的公务机关。在国外，不仅议员不是公务员，由于三权分立，立法和司法都不属于公务机关。媒体、工会等当然都不是公务机关。但警察部门无疑是公务机关。而在我国，公检法的工作人员一概属于“公务人员”。由于各国国情不同，实行公务员制度的情况也不同。但是，只要是非皇权制度的、宪政国家的公务员制度，其最根本的原则，其最精髓的部分，一无例外，就是“为公众服务”这几个字。
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